7月30日至31日，在市政协副主席陆玉明带领下，办公室、研究室、提案委、委员工委组织部分市政协委员，对海安县、启东市（以下简称“两地”）推进农村土地流转、拓展农民增收渠道工作进行专题调研。调研组实地考察了两地的先进典型，走访了部分土地流转经营大户、专业合作社，召开了相关部门、乡镇、村（居）、专业合作社以及村民代表座谈会，详细了解了成功做法和存在问题，深入进行剖析，现报告如下。
一、基本情况
近年来，两地党委、政府十分重视土地流转工作，在稳定和完善土地承包关系的基础上，建立土地流转服务组织，引导土地适度规模经营，提高土地产出，增加农民收入。
1．流转有序。两地土地流转面积均已超过耕地面积的40%。海安县土地适度规模经营面积30.12万亩，占全县总耕地面积的41.7%，其中专业大户面积16.21万亩，家庭农场面积1.82万亩，土地股份合作面积12.09万亩；启东市流转土地46.75万亩，占耕地面积的48.66%，其中专业大户面积15.6万亩，家庭农场面积2.24万亩，土地股份合作面积4.13万亩。通过土地流转，不仅巩固了家庭承包经营制度，缓解了人地矛盾，而且提高了土地产出率。
2．服务到位。两地都建立了土地流转服务组织，搭建了服务平台。县级建立了农村土地流转服务中心，镇级建立了土地流转交易市场，村级设立了土地流转交易信息员，初步形成了县、镇、村三级联动的土地流转供求信息和服务网络，完善了土地资源及土地流转信息库，及时指导服务土地流转。两地都非常重视农民的实用技术培训工作。2013年海安县开展培训391场次，培训51190人次，农民持证比重在苏中地区位居第一。启东市为了规范农村土地流转经营行为，专门印发了50万份流转合同，免费提供给流转双方使用。
3．形式多样。两地在土地流转形式上都呈现多样化，注重经营主体培育，带动农业规模经营。海安县注重培育发展以土地股份合作社和家庭农场为主的新型农业经营主体，全县具备市级标准的家庭农场369个，年收入1.6亿元；201家农地股份合作社全部进行了工商登记。启东市流转给专业大户的土地面积占流转面积的33.4%，提升了农村土地规模经营和农业产业化水平，促进了土地资源的优化配置。
4．奖补明确。两地都制定出台了鼓励支持土地流转的相关政策意见，为当地的土地流转起到了积极的推动作用。海安县每年安排300万元专项资金用于土地流转和规模经营奖励。启东市对流出土地的农户实行一次性补贴，并对投资业主和村级组织进行奖励，在农业综合开发、农田基本建设、土地整理等项目安排上，对新型经营主体进行扶持。
5．成效明显。两地土地流转工作通过多年的发展，不仅促进了土地适度规模经营，提高了土地产出率，农户获得了稳定的土地流转收入，增加了劳务收入，而且村级经济组织也得到了壮大，实力得到了增强。如启东市王鲍镇绿开蔬菜专业合作社，除了每年向农户缴纳租金外，每亩地每年还向村集体缴纳100元的服务费，用于基础设施维护、矛盾调处等方面，结余部分中还有一定比例用于奖励村干部，既调动了村干部工作积极性，也弥补了村干部收入较低的不足。
二、存在不足
在目前现有的农村土地承包经营制度框架下，土地流转工作还存在着一些不足，主要体现如下。
1．流转主体不够规范。农村土地承包法规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。但在具体操作中，以村经济合作社代替承包方签订土地流转协议的不在少数，少数地方还有乡（镇）人民政府与业主签订流转合同的情况，一旦发生土地流转纠纷，就缺少法律层面的支持。
2．经营主体参差不齐。近年来，由于各层各级加大了土地流转的工作力度，各种优惠奖补政策也随之出台，吸引了多种资本投入到农业规模经营中。但有些地方盲目抢项目、争投资者，对项目论证不够。在这些投资者中，有的对农业项目认识和准备不足，有的没有市场销售渠道，有的没有生产技能，更有甚者是为了套取财政补贴，导致了一些项目中途流产，损害了农民利益，也给今后的工作带来了不少麻烦。
3．土地用途存在偏差。从中央到地方出台的有关农村土地流转的相关规定中都明确了“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。特别是对已认定为基本农田的耕地，还有违反“基本农田五不准”的现象，虽然增加了农民收入，但与国家政策相悖。
4．风险防范仍有漏洞。由于农业生产，特别是土地经营靠天吃饭的现象没有改变，土地规模流转后存在的自然风险、技术风险、市场风险以及受让方的诚信风险，都给农民和村集体组织利益的保障带来了诸多不确定因素。少数地方实施的农业项目是掠夺式生产，对耕地造成了永久性破坏，等等。这些对农民利益、土地带来的风险，防范机制还不够健全，应进一步加以完善。
5．矛盾调处难度较大。虽然两地都建立了县、镇、村土地纠纷调解网络，也成立了土地承包纠纷仲裁委员会，但由于专职仲裁人员较少或没有，加上矛盾纠纷面广量大，因此对一些矛盾纠纷的处理力不从心。镇村两级调解组织，由于调解人员政策水平、调解技巧等因素的限制，对一些棘手的纠纷往往束手无策、一推了事。
三、对策建议
积极稳妥、科学合理推进农村土地流转，鼓励农业适度规模经营，完善新型农业经营体系，是实现城乡一体发展的现实要求，也是增加农民收入的一种有效途径。根据海安县、启东市调研的情况，现提出如下建议。
1．强化宣传，提高农民土地流转的主动性
农民是土地流转的主体，在平等协商、依法、自愿、有偿的原则下，加大宣传力度，引导农民以及基层干部积极实施土地流转。一是转变农民观念。针对农民存在的种种疑虑，充分运用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的政策、意义，让农民深入了解土地流转的原则、做法，调动农民积极性，增强流转自觉性。二是提高干部素质。做好流转一线干部的培训工作，使他们知晓政策、熟悉业务、明确责任，为流转农户和投资业主提供优质、高效的服务。
2．因地制宜，增强农村土地流转的合理性
我市人多地少，人均耕地面积不足0.9亩，科学合理利用耕地，提高土地产出率，是农村土地流转的出发点和落脚点。一是流转要尊重民意。在土地承包经营权是否流转和流转的方式的选择上，应尊重农民意愿，不能强迫农民把土地流转出去。实际工作中，如遇少部分农户不愿流转的，应考虑将该农户承包地进行调整，以利于土地规模经营。二是项目要贴近实际。土地流转规模应根据项目需求、业主实力等因素综合考虑，切忌贪大。如家庭农场规模应以300亩-500亩为宜，过大反而不能获得更多利益。在项目选择上，也应充分考虑当地的种植习惯、土壤特性、水利设施等基础条件，不要一味求洋。对农业生产设施用地和附属设施用地，可按照流转土地面积的大小确定合理的比例，供经营业主使用，并要简化手续办理，如不需办理农用地转用审批手续等；对其应缴纳的相关规费，可按照实际建筑面积来收取。三是形式要灵活多样。土地承包经营权流转有转包、出租、互换、转让、入股等多种形式，在我市都有成功的实践。在流转形式的选择上，除了尊重农户的意愿外，也应充分考虑经营业主的意见，以把项目做成做强为出发点，科学合理确定流转方式。
3．加强管理，确保土地流转服务的规范性
建立农村土地承包经营权流转市场，健全各级土地流转服务机构，加快土地确权登记，是推进农村土地流转和规模经营的必然要求。一是确权登记要规范。通过承包经营权确权登记，做到承包土地的地块、面积、合同、证书“四到户”，明确土地承包权属，避免流转纠纷。对近期就要流转的土地，可优先进行确权，保证流转规范。二是流转程序要规范。无论是农户自主流转、委托流转，还是入股流转，都要按照相应的程序进行。农户委托发包方（村级组织）流转的，一定要农户递交委托流转申请书，尽量避免与农户直接签订流转协议。三是流转合同要规范。要避免流转口头约定的做法，减少简单协议的签订。在合同中除了明确土地位置、面积、价格，流转期限等外，还应对双方的权利义务及违约责任（包括经营保证金）进行明确，以利于纠纷的调处。四是流转管理要规范。镇村土地流转服务机构，要加强流转情况的调查研究，积极履行好信息发布、合同指导、流转协调等职责。要建立农村土地流转档案，及时处理农户土地承包管理数据库，做到记录清楚、查找方便、管理科学。建立“民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障”的纠纷调处机制，加强基层土地矛盾纠纷调处仲裁队伍建设，及时、公平、公正地解决纠纷，维护农村土地流转秩序和流转当事人的合法权益。
4．完善机制，力求土地流转风险的可控性
农业规模经营项目的风险来自于天、地、人、市场等多个方面，建立一套行之有效的风险防范体系，不仅关系到经营业主的切身利益，也关系到农民的增收和农村的稳定。一是建立准入制度。基层服务组织应对经营业主的农业经营能力、资信情况、履约能力、经营内容等进行核查，并将核查情况如实向农户进行通报。合理引入工商资本进入农业土地流转，建立严格的工商企业租赁农民承包耕地准入和监管制度，防止农村承包土地经营“非农化”。优先考虑本地的种田能手和种田大户接受流转土地，进行规模经营。二是健全服务体系。农口部门要加强对规模经营业主的技术指导，解决大多数业主技术力量不足的问题；农业综合开发、农田基本建设、土地整理等项目应尽量向规模经营的地方倾斜，增强其应对自然灾害的能力。建立健全专业的农产品市场流通体系，完善农业信息的收集发布制度。金融部门要与土地流转服务部门加强协作，对权证明确、承包经营期限长的经营主体给予信贷支持，对实力强、资信好的经营主体适当简化贷款手续，合理确定贷款利率，积极推行土地使用权抵质押贷款。建立以政策性保险为主体的农业保险体系，构建保障全面的农业风险保障体系，完善商业保险、再保险和政府巨灾保险准备金相结合的大灾风险防范机制，降低农产品市场的风险。三是严格保证金制度。经营业主在签订流转合同时，合同见证方如镇村服务组织，可收缴一定数额的保证金。在合同期限内，如果经营业主能够兑现对农民的承诺，则缴纳的保证金还给业主；如果企业经营不善，不能兑现对农民的承诺，保证金将用来兑现对农民的承诺以及进行土地还原等工作。通过保证金制度，也能有效避免套取各级支农资金行为的发生。
5．多方联动，降低农民对土地的依赖性
以农业产业化带动农业经济增长，把农民从土地的束缚中解放出来，降低土地收入在农民收入中的比重，提高农民的总收入和纯收入，是推进农村土地流转的根本目的。一是完善农村社会保障体系。政府应加大对农村社会保障的投入力度，建立多层次的农村社会保障体系，逐年提高农村养老保险金标准，逐步缩小城乡差距，使农民逐渐摆脱对土地的依附，实现农民土地保障向社会保障的转变，从而让更多的农民愿意走出去。二是加强农民的再就业培训。要以地方经济发展为背景，准确把握劳动力需求信息，根据农民不同的文化基础，开设不同专业和不同层次的培训课程。推行职业资格证书制度，使参加培训的农民取得相应的职业资格证书，让他们能够走出去。培训内容除了自谋职业的技能方面，还应与农业经济、农业科技相结合，特别是充分发挥企业的作用，进行“订单式”培训，既解决了企业用工难问题，也实现了农民工培训、再就业的一体化，从而促进地方经济发展。