根据市政协统一安排，围绕“推进农村土地流转，拓展农民增收渠道”协商专题，7月30日至31日，市政协副主席陈德新带领第三调研小组，赴如皋市、如东县（以下简称两地）调研。调研组先后听取了两地政府情况汇报，召开了相关座谈会，并进行了实地考察，现将调研情况报告如下：
一、基本情况
两地高度重视土地流转工作，积极推动土地规模化流转，优化农村资源配置，发展高效设施农业，拓展农民增收渠道，促进现代农业发展。至6月底，如皋市流转土地40.57万亩，占承包总面积的38.6%。如东县流转土地28.58万亩，占承包总面积的23.76%。
（一）政策扶持、宣传引导。如皋市先后出台《加快推进农村土地承包经营权流转指导意见》和《加快推进现代农业发展的激励意见》，对符合认定标准的家庭农场奖补2万元；建成省、市级示范家庭农场的，分别奖补8万元和6万元。如东县出台《关于加快发展现代高效农渔业实施意见》、《关于支持家庭农场发展的实施意见》和《关于推进“全托管”新型农业经营主体建设的意见》，对新建连片标准钢架大棚净面积在700亩以上的，每亩补助3000元；对规模化种养示范基地补助建设主体3万元；对“全托管”按经营规模给予1-30万元不等的奖补。政策措施的出台和落实，引导土地向新型农业经营主体集中，促进了新型农业经营主体的发展。两地注重发挥镇、村的组织协调作用，加强政策宣传，做好释疑解惑，切实消除农民不想不愿不敢流转的疑虑，营造农民支持流转、自愿流转的良好氛围。
（二）多种形式、培育主体。两地通过招商引资、扶持本地种养殖大户和引导工商资本发展企业化现代种养业等多种渠道积极培育经营主体，主要模式有家庭农场、种植大户、农民专业合作社和农业企业。两地注重典型培植，发挥示范作用，如皋市着力做大花木产业，流转从事花木种植的有16.49万亩，占总流转面积的40%。磨头镇新港村以华夏花卉企业为龙头，以花木产业为主导，发展现代高效设施农业，形成花卉苗木、有机稻米、时令果蔬、特种养殖等特色板块。如东县流转的土地用于粮食种植的有2.47万亩、用于林业种植的有2.68万亩、用于水产养的有2.68万亩、用于蔬菜水果种植的有3.16万亩，其中，100亩以上的规模经营有10.15万亩，经营项目趋于多样化，多元化。
(三)搭建平台、防范风险。两地加强农村土地流转市场建设和服务体系建设。各镇（区、街道）均建立了镇级土地流转服务中心，构建了市、镇、村农村土地流转交易服务网络。扎实稳妥推进土地确权工作，不断提升农村土地流转的规范化和制度化。如皋市加强土地股份合作社规范化建设，注册登记的土地股份合作社已有306家，社员17万人，基本达到一村一社。预计9月底建成市农村产权交易市场，扩大交易覆盖面，打造规范有序的土地流转环境。为防范可能出现的土地流转风险，两地加强对准入经营主体能力的审查，无经营实力的不予进入，提倡土地租金一次性缴纳，防止因经营不善而影响合同的执行。如皋市推广部分镇村收取2000元/亩复垦保证金的经验，要求经营主体在合同到期时必须对所经营的土地进行复垦。
(四)帮助就业、增加收益。两地紧紧抓住新型城镇化建设的有利时机，推进二三产业协同发展，增加非农就业岗位，想方设法拓宽农民就业渠道，加快农村劳动力转移步伐，开辟农民增收新来源。两地农民在土地流转之前不计劳动力成本情况下每年每亩收益600元左右，土地流转之后，农户平均每年每亩1200元以上，增加了农民从土地获得的直接收益;同时，土地流转后，青壮年劳动力就地在二三产业就业，工资性收入平均在3万元左右，一些六七十岁的老人还可以在流转土块打工，每天收入30至50元不等，形成了独特的老年人就业现象。对少数无技能、不能就业的农民，加大对他们的技能培训力度，主动与企业对接帮助农民就业。
二、存在问题
1．工业化、城镇化发展水平不均衡影响土地流转。两地城镇化发展水平不够均衡，农村住房的“满天星”现状普遍存在，二三产业的发展程度和小城镇对农村劳动力的吸纳程度仍需进一步加大。
2．现行的部分政策影响土地流转。土地流转后，国家粮食直补、农资补贴等普惠政策多数地方仍是补给承包农民，影响了一些专业大户的种植积极性。在农业基础设施建设、农业专业大户“仓库、机库、晒场”的用地支持、农业用电用水等方面还存在一些障碍。土地流转的金融支持力度还不够，农村金融服务和农业融资保障不足，农业保险发展滞后。
3．社会化服务缺位制约土地流转。农村土地流转服务中心发挥的作用和效果还不够明显，土地资源配置效率不高，一些地方存在着土地“要转的转不出，要租的租不到”现象。由于社会保障水平的差异，大部分进城务工农民无法真正融入城市，不愿放弃土地，有的地方存在着农业生产业余化、劳动力老龄化，粗放种植甚至抛荒现象。
4．操作程序不够规范给土地流转留有隐患。由于推进规模经营心切，少数地方以村组名义直接与经营业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续均不完备，一旦发生自然或市场风险，村组织将承担较大的经济责任。有的流转期间过长，甚至超过了二轮承包期间。有的承包面积与实际面积不符。个别地方甚至存在口头协商现象。有的对引进的经营业主把关不严，造成的遗留问题难以处理。
三、对策建议
（一）加快城镇化建设步伐，推动农村土地有序流转
城镇化建设已成为中国经济发展的主线之一，城镇化进程的加速推进势必带动农村土地的有序流转。
1．科学制定区域规划，加快城镇化建设进程。各地要因地制宜做好农村建设总体规划，统筹城乡土地利用和开发整理，实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，提高农村建设用地节约集约利用水平。突破宅基地管理的城乡二元结构思维模式，允许农民流转户在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规的宅基地并获得财产收益，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。
2．合理统筹城乡发展，完善农村社会保障体系。加大对农村社会保障的投入力度，完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，健全被征地农民养老保障体系，缩小城乡差距，把农民从土地中解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。鼓励有条件的地区，在充分尊重农民意愿的基础上，将土地承包经营权、宅基地使用权及住房置换为城镇社会保障和城镇经济适用房，走出一条促进农民就地就近城镇化的路子。
3．积极推动劳力转移，不断拓宽农民增收渠道。农村劳动力转移是土地流转的重要拉动力量，人动是地动的前提。应加大对农民的农业技术培训，为农民自主创业提供更多服务。积极组织劳务输出，引导有技能的劳动力进城务工、经商，推动劳动力定点转移。大力发展农村第二、三产业，以产业的集聚带动人口的集聚，促进劳动力向非农产业和城镇转移。
（二）全力培育市场主体，带动农村土地规模流转
把优惠政策的支持作为动力，在积极培育经营主体上多下气力，实现农村土地的规模经营。
1．加快培育多种新型农业经营主体。依托各地优势和已有工作基础，大力支持专业大户、家庭农场、合作组织、农业企业等新型农业经营主体发展，探索多种形式、各具特色的经营发展路径。注重农民专业合作社的规范化建设，扩大涉农项目的服务规模，引导农民专业合作社功能向创办农业标准化生产基地、农产品精深加工以及市场流通营销领域延伸。建立信贷支持制度，引入金融资本和社会资本，根据经营主体实际情况，为其提供金融信贷支持。
2．因地制宜推进农业适度规模经营。坚持以农户为主体，因地制宜发展土地承包经营权流转、股份合作、“全托管”等多种形式的适度规模经营。在农民大量转移并稳定就业创业的地区，可重点发展土地流转集中型农业适度规模经营；在普遍存在兼业化的地区，可重点发展合作经营和统一服务型农业适度规模经营。
3．积极稳妥放大优惠政策的引导效应。可以设立专项扶持资金，对经营土地面积达到一定规模的业主、流出土地的农户以及同意互换承包地促成流转行为的承包农户按照一定标准给予资金奖励。要加大农业基础设施的投入，简化审批办理设施农业用地手续。对专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业企业申请建造简易仓库、生产管理用房、晒场、加工包装车间等配套设施用地的，应当出台刚性可操作的政策措施予以支持。对于种粮大户，除了保证国家补贴政策及时兑现外，还要在用电用水方面给予优惠扶持，农业项目的电费按农业电价计算。对工商企业租用农户土地进行农业开发的，可以享受相关产业扶持政策。
（三）加强服务平台建设，促进农村土地高效流转
提升农村产权交易市场功能，搭建农村资产资源管理各类平台，完善农业社会化服务体系，促进农村土地的高效流转。
1．推进农村产权交易市场建设。加快建立土地承包经营权流转市场，完善各级管理网络，整合各地农村产权登记信息，建立完整信息数据库，接通交易信息平台和产权登记备案平台，实现从信息收集、发布、产权变更登记过户的一条龙服务，减少交易成本。引导农村各类产权进场交易，通过市场交易确定价格和实现流转，赋予农民土地承包经营权和集体资产股份的抵押、担保功能。引导法律、评估、担保、公证等专业中介机构入场，为农村产权交易提供配套服务，加强对农村产权交易市场的监管。
2．建立农村土地流转的价格机制。实行土地流转指导价制度，完善土地流转价格由市场形成的机制。发挥村组在推动土地承包经营权流转中的基础性作用，加快土地确权工作，加强组织引导，做好协调服务，维护农民和土地经营者权益。
3．打造农民专业合作社交易市场。以农村专业合作社、家庭农场或村组为单位对资源资产实行项目包装，通过农村产权交易中心组织交易主体直接进行大宗产品和生产资料采购交易，实现农业专业合作社生产资料和产品供销服务一体化。
（四）规范完善流转行为，保障农村土地健康流转
农村土地的规模经营和农业结构的调整迫切需要对已有的涉农土地相关法律与有关机制进行研究和修订，保障农村土地的健康流转。
1．打造良好的土地流转法制环境。加强农村土地流转法制建设。依靠法律来界定与规范参与农村土地流转各方的行为，保障参与各方的合法权益，特别是维护弱势主体农户的正当利益诉求，有效避免各种伤农害农损农的短期行为的发生。同时，要在农村加强普法工作，提升农民法律意识和依法办事的观念。
2．建立土地流转市场准入制度和抗风险机制。要对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的经营能力进行严格的资格审查，对其资信情况进行客观实际的评估，对大宗土地流转实行登记备案制度和流转合同鉴证制度。建立风险保证金制度，规范农村集体经济组织参与土地流转的行为，防范流转双方单方面毁约给对方造成的损失。
3．完善土地流转的纠纷调解机制。建立民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机构，健全土地流转的纠纷调解机制。健全以政策性保险为主的农业保险体系，规范实施高效农业保险，建立农业规模经营风险基金。