根据市政协十一届十三次常委会议“推进农村土地流转，拓展农民增收渠道”协商专题调研方案，文史委员会、文教卫体委员会组织部分委员，在副主席杨展里的带领下，于7月30日—31日分别赴通州区、港闸区开展调研。调研组实地察看当地土地流转的发展现状，认真听取区政府、职能部门的情况介绍，与部分乡镇街道负责人、土地流转大户及村民代表进行座谈交流，广泛听取意见建议。现将调研情况汇报如下。
一
近年来，通州区、港闸区的农村土地流转呈现出形式多样、主体多元、经营多策等特征，促进了农业增效、农民增收和村集体经济壮大。
（一）流转形式多样。通州区有三分之二的承包土地得到流转。建立土地股份合作社298个，以内股外租的形式向业主提供土地，创新了土地流转机制，促进农业的专业化、集约化和规模化发展。景瑞现代农业产业园由一村的规模化种植向多村联合种植，再由多村联手经营向周边镇村农户辐射，影响带动广大农民走上富裕之路。港闸区围绕“土地全流转、利用全覆盖”的工作目标，50亩以上连片土地全部实现流转。万顷良田区域内为转让形式，其他为委托经营、互换、转包等，其中委托经营达85%以上。该区的开发区国庆村以“公司+基地+家产”的模式，实现流转土地面积占总耕地的100%，有效推进现代化农业和农机服务，为当地群众致富和壮大集体经济闯出一条新思路。
（二）流转主体多元。通州区2005年前土地流转主要是在农户之间进行流转，2005年后流转主体日趋多元化，农业龙头企业、专业大户、农民专业合作社、家庭农场等积极加入,并逐渐成为流转主体。连续4年获“省级现代高效农业成效显著县（区）”称号。成功打造十总、东社两个万亩设施农业镇，蔬菜产业成为产值超10亿元的产业。十总镇二爻居吸引外地及当地种植大户发展设施农业，成为省级万亩蔬菜核心基地，被誉为土地流转中的“二爻现象”。港闸区不但引进外地能人参与该区高效农业建设，同时也培育了一批本地种植大户，逐步建成葡萄基地、优质稻米基地、苗木基地，带动周边农户致富。万顷良田区域土地向农业企业、种植大户集中，重点推进“一公园、三基地”（城市公园，万亩蔬菜基地、万亩高效农业基地、三千亩苗木基地）建设，力争打造成全市领先、全省一流、全国知名的现代农业示范园区。
（三）流转经营多策。通州区各镇都建立了土地流转市场，并逐步成立村级服务站，根据流转土地的地理位置、平整度、经济发展水平和流转用途不同，流转双方平等协商确定流转价格，形成完全市场化的价格形成机制。年内建立农村产权交易中心，引导农村各类产权进场交易，将促进农村土地承包经营权流转交易更加规范、有序。农村土地承包纠纷调解仲裁委员会结案率达100%，提请法院再审的案件零起，先后被省农委、农业部授予“省先进集体”、“全国先进集体”。港闸区制订土地承包流转合同样本和流转工作流程，明确流转双方的权利义务、纠纷处置等。各村都配备土地流转信息员，实现土地流转工作有序、规范、顺利开展。万顷良田区域外农户的土地流转价格在1500元／亩.年左右，并按照1000斤大米的价格标准适时提高；万顷良田区域内农户实行“土地换保障”，享受被征地农民同等待遇。通过土地流转工作开展，农户在原有土地上的收益，已经远远超出了其农业种植的收益，财产性收入、工资性收入大幅增加。
二
当前，两区的农村土地流转工作转入了攻坚阶段，在实际运作中遇到了一些问题和矛盾。具体体现在“三难”上。
（一）风险防控难。由于受市场、技术、资金和经营管理水平等因素影响，目前已流转土地的承包经营风险日益显现。通州区个别投资者在当地经营设施农业（如大棚），等补助资金拿到手后，过段时间再转到外地去，继续以项目为借口套取各级政府的扶持资金。有的外地种植大户在农产品上市后，一夜之间抽资走人，使得土地流转租金、群众最基本收益受到冲击。由于蔬菜瓜果的连年种植，造成土质变差，重茬病害频发，影响农作物的产量与质量。无论是专业大户、家庭农场、土地合作社还是龙头企业，对种粮的积极性不高，粮食生产占比较少，如何处理土地流转与确保粮食安全的关系需要认真研究。
（二）政策对接难。我市推进市区土地流转的政策在因地制宜上还显欠缺。《市政府办公室关于2013年市区都市生态型农业发展工作意见》明确要求，港闸区于2013年底实现土地全部流转。该意见在近期需拆迁不适宜流转的土地、农民房前屋后的小片土地上欠考虑，100%的流转目标过于绝对化而不切实际，基层干部对此反映较多。国土部门的政策规定，农业项目的附属用房必须建在一般农田上，而一般农田已由政府多次从农村调拨，即使有也很少，很难和大面积基本农田配套在一起，造成通州区一些土地流入大户的仓库、机库和晒场因不符合用地性质而难以启动建设。因主城区的城市化发展进程较快，导致港闸区一些农业项目刚开始收益时，就涉及拆迁问题，市、区两级规划的长远性、融合度还有待加强。
（三）深度推进难。随着农村土地的大幅增值，农民寸土必争，部分村民的土地承包经营权证的面积与土地四至边界不符，实际土地面积已经大于登记面积，由此引发了许多土地流转纠纷，一些隐性矛盾也随之凸显。港闸区部分农民对土地流转价格期望值较高，认为城建公益性项目租地费用为2100元／亩，且征地补偿标准还在不断提高，觉得目前土地流转价格与之相比太低，促使其惜地观望或漫天要价，加大了流转工作的难度。随着大面积土地流转的推进，连片土地资源越来越少，剩余地块分布零乱，大多是“细碎化”，制约了下一步的土地规模流转经营。
三
结合两区推进农村土地流转工作的实际，调研组建议在定向施策、因情施策、对症施策等三个方面下功夫。
（一）定向施策，让防范风险的发力更准。一是建立流转监管机制。对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力、履约能力进行严格的资格审查，组织专家就项目建设可行性进行论证，并对其资信情况进行客观实际的评估，避免一些短期逐利的资本盲目进入。建立土地流转风险补助金、风险保障金和租金预付制度，防范市场和农业经营风险，确保农民利益不受损失。二是建立信息监测机制。在市级层面建立农村土地流转网络信息库，为农业项目招商、甄商提供更多的信息支持。健全农业投资法人信息共享平台，实现数据同步、多级共享，防止个别投资者套取各级政府的扶持资金。三是建立粮食安全机制。提高对“本地粮源”的掌控能力，认真落实“米袋子”省长负责制下的市、县长负责制，采取有力措施保耕地、保面积、保产量，全市粮食种植面积不少于780万亩，其中水稻种植面积要稳定在260万亩左右，确保全市口粮自给。扶持本地留在农村有经验、有能力的农民家庭由“小农”发展成为家庭农场或种植大户，进行规模化粮食生产。市级财政每年安排专项资金，对达到一定规模的粮食种植专业大户、家庭农场予以奖补，充分调动种粮大户生产的积极性。
（二）因情施策，让政策对接的效力更强。一是流转目标“因时制宜”。正确把握流转的主体是农民而不是干部，流转的机制是市场而不是政府，流转的前提是依法自愿有偿，把流转管理和服务作为新形势下加强农村土地承包管理的重要任务。严禁下指标、定任务、赶速度等方式行政推动土地流转，防止脱离当地实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。二是流转用地“因事制宜”。落实好新型经营主体必需的仓库、机库、晒场等建设用地，农业生产设施用地和附属设施用地按农用地管理，兴建农业设施占用农地的不需办理农用地转用审批手续。允许其按经营土地面积3%以内的比例（进行规模化种植的，附属设施用地最多不超过20亩），安排附属设施用地、必要的基础设施。三是流转规划“因地制宜”。注重农业发展规划和农业产业项目布局规划及项目发展规划相协调，以科学合理的规划布局引领土地的有效流转。针对各区在主城区农业发展中定位的差异，统筹规划其现代化农业发展的方向、内容、重点和布局。主城区农村土地流转规划，应与各区的城市化建设、城镇化建设和社区建设紧密结合起来，一经确定要向社会公开，接受监督，严格执行。
（三）对症施策，让深度推进的动力更足。一是推进土地确权颁证。加快农村土地调查工作，搞清土地类型、权属、位置和面积，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，有效解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，为土地流转扫清矛盾障碍。应尊重历史，承认现实，在土地权属不清的地方，充分依靠农民自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，抓实确权登记质量，避免发生权属及其他利益纠纷。二是推进价格合理增长。制定实施农村土地流转最低保护价和片区指导价，建立科学合理的增长机制，确保农民在土地流转中的长远收益。各级物价部门要发挥农本调查和成本监审优势，加强土地流转价格指导和监测，参与制定符合本地实际土地流转综合指导价，促进土地流转合理定价，实现流转双方利益共赢。三是推进流转形式创新。对少数不愿流转的农户，乡村集体经济组织出面协调，在承包方自愿的基础上，可以用集体经济组织内其他愿意流转的农户承包地，或集体经济组织的机动地进行调换解决，妥善平衡互换双方利益。鼓励有条件的村组集体结合农田基本建设，引导和协调农民采取互利互换方式，解决承包地块“细碎化”的问题，不断拓展农民增收渠道。