根据市政协十一届十三次常委会议“推进农村土地流转，拓展农民增收渠道”协商专题调研方案的安排，7月30日、8月1日，市政协主席王德忠、副主席殷雄、秘书长朱进率第1调研组赴海门市、崇川区（以下简称两地）调研，形成调研报告如下：
一、基本情况
近年来，我市积极创新土地流转机制，引导土地有序流转，促进适度规模经营和农业产业化发展，农村土地流转呈现高增长态势。两地党委、政府高度重视农村土地流转工作，根据市委、市政府的部署，强化组织领导，创新工作举措，以推动城乡一体化为统领，以发展现代农业为目标，以推行土地流转为抓手，把土地流转与发展高效农业、增加农民收入相结合，初步取得了土地增效、农民增收、城市化进程加快的成效。
1．土地确权先行。早在2009年，海门市常乐镇颐生村就是8个全国农村承包地确权登记试点村之一。到今年年底，海门市作为农业部确定的全国农村承包地确权登记试点县，将根据省统一部署，基本完成确权登记工作。从试点实践看，确权登记明晰了承包权属，做到“证地相符”，为土地流转扫清了障碍、化解了矛盾，为土地规模化流转提供了翔实的资料，为农民承包经营权向财产性权益的转移打好了基础。
2．创新流转形式。到目前为止，海门市土地流转转包4.23万亩，转让4.55万亩，互换1.58万亩，出租5.04万亩，入股10.34万亩，委托1.59万亩。其中入股、出租、委托流转已成为近几年土地流转的主要方式。2012年，崇川区根据市委、市政府要求，坚持政策引导、财政支持、典型示范、上下联运，推行以政府为主体的土地流转形式，完成了50亩以上集中连片田块统一流转的试点。至2013年末，全区流转土地面积8778亩，基本实现了“土地全流转、利用全覆盖”的目标任务，受到了市委、市政府的表彰。
3．培育经营主体。通过土地流转，吸引了社会、工商资本，引进了新型管理经营理念，生产要素得到优化配置，有效解决了“有地不想种、想种没地种”的矛盾，培育了一批种养大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业。海门市已发展各类示范性家庭农场30多家，涵盖粮食种植、生猪家禽饲养、园艺蔬菜、特种水产、加工流通等多种业态。发展农机专业合作组织91家。2013年28家合作社实施全托管项目38个，项目面积达到2万多亩，通过实施全托管项目，推广了农业机械化，农业社会化服务水平不断提升。
4．促进适度规模经营。通过土地流转，土地向种植能手、龙头企业和农村经济组织集中，改变了一家一户分散经营的状况，推动了土地的适度规模经营。海门市新型农业经营主体适度规模经营占比已达36%。
5．推进农业结构调整。通过土地流转，一批新的经营主体积极引进新品种，采用新技术，大力发展现代高效农业，提高了土地产出效益。海门市高效设施农业面积达到29.59万亩，占比达33%。
6．农民收益不断增加。土地流转提高了土地的产出率，拓宽了农民增收渠道。一方面，土地流转使农民在流出土地时直接得到租金收益；以入股形式流出土地，每年还可从农业项目的收益中获得分红。另一方面，流出土地的农民，有的被返聘到龙头企业、专业合作社就近打工，成为农业工人，获得了工资收入。同时，更多的农村劳动力则转向了第二、三产业，获得务工收入，实现了“一块土地两到三份收入”。2013年，海门市农民人均纯收入达到16920元。
二、存在的主要矛盾和问题
随着经济社会的发展和现代农业、项目农业的大力推进，农村土地承包经营权流转已成为必然趋势，在其发展过程中还存在一些值得关注的矛盾和问题，主要有以下几点：
1．发展不平衡。崇川区在2013年就实现了“土地全流转”。海门市目前土地流转累计面积27.33万亩，占承包地总面积的40%。到今年年底也只能基本完成承包地确权登记工作，需要流转的土地面积还很大。作为土地流转的先决条件的承包地确权登记工作，有些县（市）区还处在起步阶段，地区之间土地流转的不平衡性比较明显。
2．部分土地流转程序不规范。尽管我市在规范土地流转方面制定了相关规章制度，但还有相当一部分的流转在农户与农户、农户与承租方之间私下进行，有的没有履行必要的手续，没有通过合同来规范双方的权利和义务关系；有的是双方自行草拟协议，合同不规范，缺乏明确的法律依据，造成承包关系混乱，留下了纠纷隐患。
3．农民权益没有得到充分保障。由于现阶段土地流转尚属“买方”市场，业主经营能力的资信审查和评估准入机制还不健全，农户权益受承包方经营能力的影响较大。部分业主因投资不足或市场变化等原因，不能及时兑现农户土地租金，甚至放弃耕种，给农民收益带来了风险。
4．政策因素造成流转土地矛盾。税费改革前，农户大面积流转出去的土地签订的流转期限长，流转租金低。由于家庭承包从原有的缴纳税费到现在的涉农补贴，致使部分农户单方面毁约、要求提高流转费用，引发了矛盾。现行的涉农贷款政策还不利进一步加大对农业生产的投入。农业规模化经营所必需的“两库一场”用地指标不足的矛盾还比较突出。崇川区的一些土地流转给经营主体后，时间不长就要拆迁，造成了较大的浪费。
三、几点启示和建议
通过对海门市、崇川区这两个不同模式的土地流转情况的调研，我们认为，现阶段，随着城镇化进程的加快，土地承包经营权流转从临时性、个案性向经常性、整体性转变，从农户间的自发流转向组织化、有序化转变，经营对象从以种粮大户为主向工商企业等多元化主体转变。这“三个转变”带来“三个新”：传统农村产权组合方式向市场化配置方式转变成为新趋势，农村产权保值为主向农村产权增值转变成为新取向，产权“粗放流转阶段”向“精细流转阶段”转变成为新选择。据此，调研组经过认真讨论和研究，觉得以下几点启示和建议可供参考。
1．确权先行，明晰产权。搞好农村承包地确权登记工作，是做好农村土地流转工作的先决条件；做好农村土地流转工作，让农民在土地流转中得到实实在在的收益，可以有力地促进确权登记工作的开展。从海门市的试点实践来看，确权登记工作要本着“尊重事实、循序渐进、农民自主解决矛盾”的原则，成熟一批确权一批、流转一批。应多用政策宣传、典型示范、算帐对比等方法加以引导，让农民在土地流转后增加了收入，进而体会到确权工作的重要性，自觉地转变思想观念，积极配合、主动参与确权工作。
2．坚持原则，规范流转。农村土地流转，必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，通过制定完善相应政策和制度，积极引导、逐步规范、稳步推进农村土地流转。概括起来，有6大制度：一是资质评估制度。从法律层面因地制宜对工商资本下乡的期限、规模、涉足领域设立明确的判定标准。同时，对参与市场交易的双方，进行严格考察评估，全面、客观、准确掌握进入产权交易市场的法人或自然人真实信息，尤其是产权受让方的经济实力、经营管理能力、诚信记录等。二是公开竞价制度。通过市场交易平台，对交易产权进行公开、公平、公正、择优透明的拍卖竞售。三是合同管理制度。切实做好签订合同、鉴定证书工作，维护合同的严肃性，并逐步实现电算化管理。四是诚信抵押制度。应从制度上规定，可向土地产权受让方收取一定数额的诚信抵押金，探索建立流转租金预付制度。探索建立工商资本流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。对于流转土地用于从事水产养殖、休闲农业的，还应收取复垦、还原等保证金。以经济手段制约受让方的经营行为，维护产权流出方的合法权益。五是收入分配递增制度。应逐步建立土地收益分配递增机制，最终达到按股分红，与市场经济相匹配的“风险共担、利益共享”的农村土地收益分配制度。六是跟踪年审制度。通过年审及时了解经营者信息，为规范企业行为，保障农民收益提供准确信息。
3．因地制宜，创新形式。应坚持以农户为主体发展适度规模经营，因地制宜发展土地承包经营权流转、股份合作、“全托管”等多种形式的规模经营。在农民大量转移并稳定就业创业的地区，重点发展土地流转集中型农业适度规模经营，加大政策扶持力度，培育“全托管”规模经营主体；在普遍存在兼业化的地区，重点发展合作经营和统一服务型农业适度规模经营；支持工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，开展加工、营销、技术、物流等服务。对崇川区这类城市化进展较快的地区，应进一步完善都市农业规划布局，为城郊都市农业发展营造良好的政策环境、市场环境、社会环境，为广大市民打造美丽的都市田园风光，为城市发展提供更多的绿色发展空间。
4．合理把握，适度规模。应合理把握土地承包经营权流转、集中经营规模，切实尊重农民意愿。不搞强制农民流转土地，不搞人为的垒大户。根据现阶段农业发展的状况，专业大户、家庭农场的土地规模经营宜控制在300亩以内。在推进适度规模经营中，应加强农业综合开发，加强中小河流治理，按照“灌排设施配套、土地平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、生产方式先进、产出效益较高”的标准，整合各方资源，积极实施高标准农田建设，提高稳产高产农田比例，为提升规模经营效益打好基础。
5．培育主体，提高水平。应进一步加大财政支持力度，积极培育本地化的规模经营主体，不断提高他们的生产经营水平。财政扶持资金要向本地种植尤其是粮食种植专业大户、家庭农场倾斜；对达到一定条件的农民合作社可给予专项资金补助，用于土地流转后的基础设施改造等农田基本建设。鼓励和引导符合条件的社会资本和工商企业到农村发展适合企业化经营的种养业，发展农产品深加工、建立现代农业示范区，把工商资本先进的经营理念、领先的科学技术、成熟的市场经营方式运用到规模经营中去，更好地带领农民增收致富。金融、保险、担保等行业也应根据规模经营的需要，研究出台新的贷款政策、开发新的涉农险种、开展新型担保业务。
6．搭建载体，强化服务。可通过搭建农民土地股份合作社或土地信托公司等载体，把农村土地产权和农民组织起来。村集体或者农民凭借土地所有权、使用权或承包经营权，自愿加入土地股份合作社或者土地信托公司。由合作社或信托公司来收集和发布土地产权信息，接受农民土地入股申请或者土地流转委托，做好产业规划、筛选农业经营公司，向外发包土地，实施有关项目，着力打造“土地产权资本原始投资——土地使用增值——经营者获利、农民增收——扩大再投资”的良性循环发展模式。应通过政策宣传和涉农职业教育等公共服务，提升农民把握市场趋势、规避市场风险的能力，引导农民正确运用土地市场交易的程序和规则，增强参与市场竞争的能力。应加大对农业技术人才的引进、培养、使用等方面的政策优惠力度，吸引更多的人才参与到规模经营。国土管理部门应针对规模经营的实际需要，在政策许可的范围内，优先解决“两库一场”的土地指标。此外，还需适度增加政府的财政投入，进一步强化对农民的生产、就业技能培训，加大对新型职业农民的培育力度。教育和引导农民转变就业观念，弱化土地情结，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和创造性，积极主动地参与市场化就业，进一步拓展农民增收的渠道。